검색 상세

권력적 행정조사의 통제 및 개선방안에 관한 연구 : 사실상 수사의 기능을 갖는 행정조사 를 중심으로

A Study on the Control and Improvement Measures of Powerful Administrative Investigations - Focused on administrative investigations that actually have the function of criminal investigation -

  • 이동근 (Lee, Dong keun, 법무대학원 경찰법학과)

초록/요약

최근 행정의 비대화 및 전문화에 따라 행정조사의 역할과 범위는 지속적으로 확대되고 있으며, 그중에서도 법 위반 사실 확인을 목적으로 하는 권력적 행정조사는 수사의 기능과 상당히 유사한 실질을 가지게 되었다. 이러한 권력적 행정조사는 피조사자에게 법적 수인의무를 부과하며, 이를 거부·방해할 경우 형사처벌까지 가능하게 하는 등 강제성이 수반되는 형태로 운영되고 있음에도 불구하고, 헌법 및 형사소송법에서 보장하는 절차적 권리가 충분히 보장되지 않는 구조적 문제가 발생하고 있다. 특히, 진술거부권, 변호인의 조력을 받을 권리, 위법수집증거 배제 원칙 등의 핵심적인 방어권이 배제되거나 형식적으로만 존재하는 경우가 많아, 사실상 수사와 유사한 기능을 수행하면서도 적법절차의 적용을 회피하는 문제가 발생한다. 본 논문은 이러한 문제의식을 바탕으로 권력적 행정조사의 개념과 법적 성질을 분석하고, 세무조사, 공정거래위원회의 조사, 자본시장법상 조사 등의 구체적 사례를 통해 사실상 수사로 기능하는 행정조사의 현황과 문제점을 비판적으로 고찰하였다. 행정조사와 수사의 공통점과 차이점을 비교하고, 양자의 경계가 모호해지는 배경을 분석하는 한편, 특별사법경찰관리의 이중적 지위와 행정기관의 고발권 행사가 형사절차로의 전환 가능성을 높이는 요소로 작용함을 확인하였다. 이를 바탕으로 행정조사가 수사의 기능을 일정 부분 대체하고 있음에도 불구하고 헌법상 적법절차 원리에 따라 요구되는 법적 통제가 미흡한 현실을 지적하였다. 이에 따라 본 논문은 권력적 행정조사의 통제방안으로서 사전적·절차적 통제와 사후적·사법적 통제를 이원적으로 구성하여 제시하였다. 사전적·절차적 통제방안으로는 ｢행정조사기본법｣ 개선 및 ｢행정절차법｣의 적용 범위 확대, 조사개시 통지의무의 강화, 진술거부권 및 변호인 조력권의 실질적 보장, 그리고 행정조사에서의 영장주의 도입 가능성 등을 순차적으로 검토하였다. 특히 미국의 행정영장 제도와 대법원 판례를 참고하여 국내 행정조사에의 영장주의 적용 가능성을 실증적으로 분석하였다. 사후적·사법적 통제로는 항고소송의 실질적 활용, 위법한 조사에 대한 집행정지 및 가처분 제도 활용, 위법수집증거 배제 원칙의 적용 방안 등을 제시하였고, 형사소송 및 과태료 재판 등 다양한 절차를 통한 피조사자의 권리 보호 방안도 분석하였다. 결론적으로 본 연구는 권력적 행정조사의 실태를 면밀히 분석하고 그 통제 필요성을 강조함으로써, 행정 목적의 효율성뿐 아니라 국민의 기본권 보호와 적법절차 보장의 균형 있는 조화를 지향하였다. 나아가 사실상 수사로 기능하는 권력적 행정조사의 범위를 명확히 규정하고, 헌법상 원칙에 부합하는 법제 개선의 방향을 제시함으로써 행정조사의 민주적 정당성과 신뢰성을 확보하고자 하였다.

more

초록/요약

In recent years, the expansion and specialization of administrative functions have significantly broadened the role and scope of administrative investigations. Among these, authoritative administrative investigations—those conducted to verify legal violations—have come to closely resemble criminal investigations in substance. Despite their coercive nature, such investigations impose legal obligations on subjects and allow for criminal penalties in cases of refusal or obstruction. Nevertheless, they often lack adequate procedural safeguards guaranteed under the Constitution and the Criminal Procedure Act. Core defense rights—such as the right to remain silent, the right to counsel, and the exclusion of illegally obtained evidence—are frequently absent or only formally acknowledged. As a result, these investigations effectively operate as de facto criminal investigations while circumventing the requirements of due process. This study critically examines the legal nature and practical implementation of authoritative administrative investigations, focusing on concrete cases such as tax audits, investigations by the Korea Fair Trade Commission, and probes under the Capital Markets Act. It explores the overlapping features and distinctions between administrative and criminal investigations, and analyzes the blurring boundary between them. In particular, the study highlights how the dual status of special judicial police officers and the power of administrative agencies to initiate criminal referrals increase the likelihood of transition into formal criminal proceedings. It points out that although administrative investigations increasingly substitute certain investigative functions, they remain insufficiently regulated under constitutional principles of due process. Accordingly, this paper proposes a dual-track framework for controlling authoritative administrative investigations: preventive/procedural controls and ex post/judicial controls. Preventive measures include improvements to the Framework Act on Administrative Investigations, expanding the application of the Administrative Procedures Act, reinforcing the duty to notify investigation subjects, guaranteeing substantive rights to remain silent and to legal counsel, and exploring the potential introduction of a warrant requirement in administrative investigations. Drawing on the U.S. system of administrative warrants and relevant Korean Supreme Court precedents, the study empirically evaluates the feasibility of applying a warrant requirement in Korea. For ex post control, it discusses the practical use of administrative litigation, injunctions against unlawful investigations, and the application of the exclusionary rule. It also reviews various procedural avenues—including criminal trials and administrative fine proceedings—through which subjects' rights may be protected. In conclusion, this study emphasizes the need to precisely define and regulate authoritative administrative investigations that functionally resemble criminal investigations. By proposing legal reforms grounded in constitutional principles, it seeks to ensure democratic legitimacy and public trust in administrative investigations, while achieving a balanced protection of individual fundamental rights and the efficiency of administrative objectives.

more

목차

제1장 서론 1

제1절 문제제기 1
제2절 연구의 범위 및 방법 3

제2장 행정조사에 관한 일반적 고찰 5

제1절 행정조사의 의의와 분류 5
Ⅰ. 의의 5
1. 행정조사의 정의 5
2. 행정조사의 요소 6
Ⅱ. 행정조사의 분류 9
1. 조사대상에 따른 분류 9
2. 조사목적에 따른 분류 9
3. 성질에 따른 분류 10
(1) 권력적 행정조사 10
(2) 비권력적 행정조사 11

제2절 행정조사의 법적 근거 12
Ⅰ. 법적 근거의 필요성 12
Ⅱ. 실정법상 근거 14
1. 일반법으로서 행정조사기본법 14
2. 개별법적 근거 16
(1) 세무조사 17
(2) 공정거래위원회의 조사 18
(3) 자본시장법에 따른 조사 19

제3절 행정조사의 공법적 한계 21
Ⅰ. 서론 21
Ⅱ. 절차법상 한계 22
1. 행정조사기본법상 절차적 한계 22
2. 개별법에 따른 절차적 한계 24
(1) 조사개시 26
(2) 변호사 등 전문가의 조력 26
(3) 진술조서 작성 27
Ⅲ. 실체법상 한계 28
1. 비례의 원칙 29
2. 평등의 원칙 30
3. 중복조사 금지의 원칙 30
4. 예방주의 조사 원칙 31

제3장 사실상 수사의 기능을 갖는 권력적 행정조사에 관한 비판적 고찰 32

제1절 서론 32

제2절 행정조사와 수사 34
Ⅰ. 행정조사와 수사의 공통점 및 차이점 34
1. 공통점 34
2. 차이점 35
Ⅱ. 행정조사와 수사의 관계 36
1. 통합모델 37
2. 협업모델 37
3. 분리모델 39
Ⅲ. 행정조사와 수사 경계의 모호성 40
1. 행정제재와 행정형벌의 병과 40
2. 특별사법경찰관리의 이중적 지위 41

제3절 사실상 수사의 기능을 갖는 권력적 행정조사의 개념 43
Ⅰ. 권력적 행정조사에 관한 일반론 43
1. 권력적 행정조사의 개념 43
2. 권력적 행정조사의 법적 성격 44
(1) 행정상 즉시강제로 보는 견해 44
(2) 권력적 사실행위로 보는 견해 45
(3) 법률행위 내지는 행정행위로 보는 견해 45
(4) 소결 46
3. 권력적 행정조사의 유형 47
(1) 실효성 확보의 정도에 따른 분류 47
① 직접적 강제수단을 통한 행정조사 47
② 간접적 강제수단을 통한 행정조사 49
③ 별도의 강제수단이 없는 조사 50
(2) 조사대상에 따른 분류 51
① 사인 또는 법인을 대상으로 하는 조사 52
② 공직자 등을 대상으로 하는 감사·감찰 53
Ⅱ. 행정수사 개념의 도입에 대한 검토 55
Ⅲ. 사실상 수사행위로서 기능하는 조사의 기준 58
1. 조사거부·방해 시 제재수단 보유 58
2. 행정형벌의 병과(倂科) 가능성 59
3. 고발권 행사 가능성 60

제4절 사실상 수사의 기능을 갖는 권력적 행정조사의 문제점 62
Ⅰ. 피조사자의 방어권 약화 62
Ⅱ. 과잉조사 가능성 64
Ⅲ. 수사의 행정조사로의 도피 현상 66

제4장 사실상 수사의 기능을 갖는 권력적 행정조사의 통제 및 개선방안 67

제1절 절차적 통제 방안 67
Ⅰ. 서론 67
Ⅱ. 행정조사기본법 및 행정절차법에 의한 통제 68
1. 현행 행정조사기본법의 문제점 68
(1) 광범위한 적용 제외 대상 68
(2) 수시조사의 개념적 모호성 70
(3) 위법한 행정조사에 관한 규정 미비 71
2. 행정조사기본법의 개선방안 72
3. 행정조사에의 행정절차법 적용 74
(1) 행정절차법 적용 가능성 검토 74
(2) 적용방안 76
Ⅲ. 형사법상 적법절차원칙에 의한 통제 77
1. 적법절차원칙의 의의 77
2. 형사법상 적법절차원칙의 준용 필요성 78
3. 형사법상 적법절차원칙의 구현 방안 79
(1) 진술거부권 80
① 진술거부권 고지의 의의와 필요성 80
② 진술거부권의 범위와 고지 시기 82
③ 불리한 자료 제출과 진술거부권 84
(2) 변호사의 조력을 받을 권리 85
① 변호사의 조력을 받을 권리의 의의와 필요성 85
② 변호사 입회권 보장 87
③ 변호사와 교신한 자료의 제출거부권 90
(3) 영장주의 도입에 대한 검토 91
① 서론 91
② 미국의 행정영장 제도 93
ⅰ) 행정영장의 개념 93
ⅱ) 영장주의가 배제되는 영역 94
③ 영장주의와 관련된 대법원 판례 96
ⅰ) 대법원 2013. 9. 26. 선고 2013도7718 판결 96
ⅱ) 대법원 2017. 7. 18. 선고 2014도8719 판결 97
ⅲ) 대법원 2016. 12. 27. 선고 2014두46850 판결 97
④ 행정조사에 있어 영장주의 적용에 관한 검토 98

제2절 사법적 통제 방안 101
Ⅰ. 서론 101
Ⅱ. 행정조사에 대한 항고소송 103
1. 행정조사의 처분성 103
2. 소의 이익 104
(1) 행정조사결정에 대한 소의 이익 105
(2) 행정조사집행에 대한 소의 이익 106
3. 행정조사의 위법사유 108
(1) 행정조사결정의 위법사유 108
① 재조사 금지의 원칙 위반 108
② 조사대상 선정기준 위반 109
③ 결정통지 등 절차적 위반 110
(2) 행정조사집행의 위법사유 111
Ⅲ. 행정조사에 대한 집행정지 및 가처분 112
1. 집행정지의 활용 112
(1) 집행정지의 의의 112
(2) 집행정지의 요건 113
① 적극적 요건 113
ⅰ) 적법한 본안소송의 계속 113
ⅱ) 회복하기 어려운 손해의 예방 114
ⅲ) 긴급한 필요 116
② 소극적 기준 116
ⅰ) 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려 116
ⅱ) 본안청구의 이유 없음이 명백 117
(3) 구체적인 활용방안 118
2. 가처분 활용에 대한 검토 119
Ⅳ. 행정조사 결과의 활용에 대한 통제 121
1. 행정처분에 대한 항고소송 121
(1) 위법한 행정조사와 후속처분의 관계 121
(2) 행정소송과 위법수집증거배제의 원칙 123
2. 행정조사 결과와 관련된 형사소송 125
(1) 수사절차에서의 통제 125
(2) 공판절차에서의 통제 127
① 형사소송법 제313조에 따른 증거능력 인정 문제 127
② 행정조사로 수집된 증거와 위법수집증거 배제 원칙 128
3. 조사거부·방해행위로 인한 과태료 재판 및 형사재판 129
(1) 과태료 재판에서의 통제 129
(2) 형사재판에서의 통제 130

제5장 결론 132

참고문헌 134
Abstract 139

more
반출 Meta View 목록