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우리나라 노동이사제의 법적 쟁점과 입법과제에 관한 연구 : 공공기관 노사갈등 저감을 위한 노동이사제의 법적 쟁점

A study on the Legal Issues and the theory of legislation of the Board-Level Employee Representation in South Korea

  • 권용범 (Yongpeom Kwon, 노동대학원 노동법학과)

초록/요약

The labor director system, which originated in Germany in the 1950s, was introduced in South Korea starting with an ordinance in Seoul in 2016. After much deliberation, the Act on the Management of Public Institutions was amended in February 2022, mandating the system's adoption in public enterprises and quasi-governmental institutions from August of the same year. As of March 2025, approximately 180 labor directors have been appointed nationwide, participating in the boards of directors of their respective institutions. Conceptually, the labor director system represents a significant shift, allowing employee representatives to exercise voting rights on the board of directors, the highest decision-making body of a company. This aligns with the realization of democratic decision-making structures and labor values through worker participation in management. Traditionally, labor has held the most passive and subordinate position among the three core elements of a company – management, capital, and labor. However, the labor director system serves as both an opportunity and a result of elevating the value of labor to be on par with the other two elements. Furthermore, this system is in line with the recently emphasized concept of ESG management. The immense impact of corporations on various communities requires no further explanation. The establishment of an institutional channel for workers' opinions to be reflected in a company's top decisions holds significant meaning not only for the individual company but also for the entire South Korean community. However, like all systems, the labor director system has both positive and negative aspects. Even in Germany, the birthplace of the labor director system, there isn't universal positive consensus. During its introduction in South Korea, there was considerable opposition from employer organizations like the Korea Employers Federation. This led to a process of compromise and a sudden legislative enactment. Consequently, some argue that certain aspects of the system are unconstitutional, as they restrict fundamental rights through administrative rules without specific delegation from the superior law. This research will primarily approach various issues from a legal perspective, but it also aims to be a practically applicable paper that can assist labor directors and practitioners involved in related work. As a current labor director, the researcher will actively leverage this position to raise issues regarding the practical difficulties faced by labor directors in the field. Even if the researcher's limited capacity prevents finding all the answers, it is hoped that this study will draw attention to these issues for other researchers. Although the researcher is a labor director, every effort will be made to interpret laws with the utmost objectivity and reflect the perspectives of employers. Ultimately, however, the most crucial criterion for the conclusion will be the public interest, i.e., the national interest. The study will primarily discuss legal interpretative issues concerning compliance with the Constitution and other laws, as well as legislative issues regarding more appropriate alternatives. It is regrettable that this study has limitations, including insufficient research on the labor director system in local public institutions due to the researcher's shortcomings, and a lack of objective data on the opinions of not only labor directors but also institutional heads and standing directors. Through this research, it is hoped that other researchers' interest in the labor director system will be enhanced, and through collective intelligence and discussion, it will contribute not only to the development of the labor director system itself but also to the advancement of labor-management relations, thereby solidifying a small institutional foundation for a more sensible and fair South Korea.

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초록/요약

1950년대 독일에서 시작한 노동이사제가 2016년 서울시에서 조례로 도입된 것을 시작으로 우리나라에 도입이 되었으며, 2022년 2월에는 우여곡절 끝에 「공공기관의 운영에 관한 법률」을 개정하여 동년 8월부터 공기업과 준정부기관에 노동이사제가 의무적으로 도입되었다. 2025년 3월 현재 전국적으로 약 180명의 노동이사가 임명되어 각 기관의 이사회에 참여하고 있다. 노동이사제는 기업의 최고의사결정기구인 이사회에 해당 기업의 근로자 대표가 의결권을 행사한다는 점에서 개념적으로는 근로자의 경영참가를 통한 기업의 민주적 의사결정 구조와 노동 가치 실현 측면에서는 상당한 의미가 있는 변화이다. 기업의 본질은 경영 ․ 자본 ․ 노동의 3가지 요소가 결합된 것이라고 보는 측면에서 지금까지 노동은 가장 수동적이고 하위의 위상을 가지고 있었으나, 노동이사제는 노동의 가치를 다른 2가지 요소와 동등하게 끌어올리는 계기이자 결과일 것이다. 또한 최근에 강조되고 있는 ESG 경영과도 맥락을 함께 하는 제도이다. 기업이 각 공동체에 미치는 영향은 별도의 설명이 필요 없을 정도로 막대하다. 이러한 기업의 최고의사결정에 근로자의 의사가 반영될 수 있는 제도적 통로가 마련된다는 것은 당해 기업뿐만 아니라 우리나라 전체 공동체에도 중요한 의미가 있다. 그러나, 모든 제도가 그러하듯이 노동이사제도 긍정적 ․ 부정적 측면을 모두 가지고 있을 것이다. 특히 노동이사제의 원조격이라 할 수 있는 독일에서도 노동이사제에 대하여 긍정적 의견만 있는 것은 아니다. 또한 우리나라 도입 과정에서도 한국경영자총협회 등 사용자 측에서는 반대가 만만치 않아 결국 타협과정을 거치며 전격적으로 입법화된 측면이 있다. 예를 들면, 특정 사항에 대해서는 법률의 구체적 위임없는 행정규칙으로 기본권을 제한하는 위헌적인 요소가 있다는 견해도 있다. 이번 연구에서는 여러 쟁점에 대하여 법적인 측면에서 주로 접근하나, 노동이사 또는 관련 업무를 수행하는 실무자 등에게도 도움이 될 수 있는 현실에서도 적용 가능한 논문이 되도록 노력하고자 한다. 연구자가 현직 노동이사이기도 한 점을 적극 활용하여, 노동이사 운영 현실에서 발생하는 사실적인 쟁점에 대하여도 적극 문제제기를 하도록 하겠다. 비록 연구자의 역량 부족으로 해답을 찾지 못하더라도 다른 연구자들에게 쟁점에 대한 환기를 촉구하는 측면도 있을 것이다. 또한 최대한 객관적인 시각으로 법 해석과 사용자 측의 논리도 최대한 반영하는 연구가 되도록 할 것이나, 결국 결론을 위한 가장 중요한 기준은 국민의 이익 즉 공익이 될 것이다. 또한 이 연구는 기본적으로 헌법과 법률 위반 여부에 대한 법해석적인 쟁점과, 보다 더 적정한 방안은 없는지에 대한 입법론적 쟁점으로 나누어서 논의하고자 한다. 다만, 이번 연구에서 아쉬운 점은 연구자의 미숙함으로 ‘지방’ 공공기관 노동 이사제에 대한 연구가 부족한 점과 노동이사 뿐만 아니라 ‘기관장을 비롯한 상임이사’의 의견 수렴에 대한 객관적 데이터가 부족하다는 아쉬움이 있다. 이 연구를 통하여 다른 연구자들의 노동이사제에 대한 관심을 제고하고 집단 지성의 논의를 통하여 노동이사제도 자체의 발전 뿐만 아니라 노사관계의 발전을 통하여 보다 더 상식적이고 공정한 대한민국의 작은 제도적 기반을 확고히 하는데 도움이 되고자 한다.

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목차

목 차
국문초록 ⅰ
Abstract ⅳ


제1장 서론 1
제1절 연구의 배경과 목적 1
제2절 연구범위와 논의방향 5
제2장 노동이사제의 의의와 위헌성 7
제1절 공공기관 이사회의 의의 7
Ⅰ. 공공기관과 이사회의 의의 7
1. 공공기관의 의의 7
2. 이사회의 의의 11
(1)이사의 의의 11
(2)이사회의 일반적 의의 13
Ⅱ. 공공기관 이사회의 특수성 17
1. 공공기관의 지배구조 17
2. 공공기관 이사회의 특수성 19
제2절 노동이사제의 의의 21
Ⅰ. 노동이사의 정의 21
1. 문제 제기 21
2. 유사개념 23
(1) 근로자 추천 이사제 23
(2) 근로자 참관제도 23
3. 기존 견해 24
4. 소결 26
Ⅱ. 노동이사제의 이론적 배경 27
1. 기업 지배구조 개념의 변화 27
(1) 주주(shareholder) 자본주의에서 27
(2) 이해관계자(stakeholder) 자본주의로 27
2. 독일의 공동결정제도(Mitbestimmung) 29
3. 일터 민주주의 31
4. 시장과 정부 실패의 대안으로서 노동이사제 32
5. 소유와 경영의 분리 33
Ⅲ. 노동이사제의 취지 34
제3절 노동이사의 헌법적 근거 및 위헌성 36
Ⅰ. 문제 제기 36
Ⅱ. 노동이사제도의 헌법적 근거 37
1. 헌법 제119조 제2항 37
2. 헌법 제10조 39
Ⅲ. 노동이사제도의 위헌성 40
1. 헌법상 기본권의 주체 41
2. 각 헌법 규정 위반 여부 42
(1) 직업선택의 자유 43
(2) 헌법 제119조 제1항의 자유시장 경제질서 43
(3) 사유재산권 보장 43
(4) 평등권 46
3. 독일 연방헌법재판소 판례 47
4. 민간기업으로 확대 시 위헌성 48
Ⅳ. 소결 49
제4절 우리나라 노동이사제 현황 50
Ⅰ. 우리나라의 도입 현황 50
1. 도입 현황 50
2. 도입 경위 51
Ⅱ. 법령상 노동이사의 권한과 책임 52
1. 공운법에 따른 국가 공공기관 노동이사 52
(1) 노동이사의 주요 권한 52
(2) 노동이사의 주요 의무 55
(3) 노동이사의 주요 책임 57
(4) 노동이사의 임기 등 기타 사항 58
2. 조례에 따른 지방 공공기관 노동이사 59
제3장 우리나라 노동이사제의 법적 쟁점 61
제1절 노동이사의 의무적 조합탈퇴의 문제점 61
Ⅰ. 문제 제기 61
Ⅱ. 침해받는 기본권 62
1. 결사의 자유 62
2. 단결권 63
3. 평등권 64
4. 행복추구권 65
5. 검토 66
Ⅲ. 형식적 위헌성 검토 66
1. 기본권 제한 일반론 66
2. 형식적 요건 67
3. 개별 법률 검토 69
(1) 공운법 제50조 69
(2) 노동조합 및 노동관계 조정법 71
(3) 검토 75
4. 소결 75
Ⅳ. 내용적 위헌성 검토 76
1. 문제 제기 76
2. 헌법 제37조 제2항 기본권 제한의 내용적 요건 76
3. 검토 77
Ⅴ. 법적 구제 방안 79
1. 문제 제기 79
2. 헌법소원심판 79
3. 행정소송 81
4. 민사소송 83
Ⅵ. 결론 83
제2절 관련법상 노동이사 법적 지위의 문제점 85
Ⅰ. 기존 견해 85
Ⅱ. 실제 운영 현황 87
Ⅲ. 쟁점 검토 90
1. 상법과 공운법의 관계 90
2. 자본시장법과 공운법의 관계 93
Ⅳ. 소결 94
제3절 현행 규정상 노동이사 관련 쟁점 95
Ⅰ. 노동이사 추천방식 관련 쟁점 95
1. 현황 및 문제제기 95
2. 노동이사 후보자 선출 시 투표권자의 범위 96
3. 추천 순위의 구속력 문제 100
4. 기타 쟁점 102
(1) 근로자에 비정규직, 휴직중인 근로자, 파견근로자 포함 여부 102
(2) 노동조합 과반수의 산정방법 104
(3) 해당 기관 임추위 추천 불필요 여부 105
Ⅱ. 노동이사의 임원추천위원회 위원 참여 105
1. 현황 및 문제 제기 105
2. 공운법 제29조 제2항의 의미 106
3. 임추위 위원 배제의 내용적 적정성 108
4. 소결 109
Ⅲ. 노동이사가 이사회 의장이 될 수 있는지 여부 110
1. 현황 및 문제 제기 110
2. 검토 111
Ⅳ. 감사위원회 위원으로 선임 가능 여부 112
1. 현황 및 문제 제기 112
2. 공기업 ․ 준정부기관 감사 운영 규정 113
3. 소결 116
Ⅴ. 노동이사의 이사회 의안제안권 관련 검토 117
1. 현황 및 문제 제기 117
2. 현행 법령 검토 118
3. 소결 122
Ⅵ. 노동이사와 노조의 협력관계가 부당노동행위인 지배개입 해당 여부 122
1. 현황 및 문제 제기 122
2. 검토 123
제4장 노동이사 관련 입법론상 쟁점 124
Ⅰ. 노동이사제도의 적용 범위 확대 124
1. 현황 및 문제 제기 124
2. 기타 공공기관으로의 확대 125
3. 사기업으로의 확대 127
4. 소결 130
Ⅱ. 노동이사의 근로자 의견 청취권 보장 130
1. 현황 및 문제 제기 130
2. 검토 131
Ⅲ. 노동이사의 상임화 논의 133
1. 현황 및 문제 제기 133
2. 검토 134
Ⅳ. 노동조합의 노동이사 해임권 135
1. 현황 및 문제 제기 135
2. 검토 137
Ⅴ. 노동이사제도의 독자적 입법화 논의 138
1. 현황 및 문제 제기 138
2. 검토 139
Ⅵ. 노동이사 추천방식 141
1. 현황 및 문제 제기 141
2. 검토 141
Ⅶ. 전문교육, 수당, 업무재배치 등 노동이사 지원 강화 143
1. 관련 규정 및 현황 143
2. 검토 144
제5장 요약 및 결론 145

참고문헌 150
부록 152
A. 노동이사 관련 공운법 및 시행령 152
B. 노동이사 관련 기획재정부 업무지침 154

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