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중앙정부 예산의 지역 배분에 대한 중앙정치 및 지역의 정치‧행정적 역량 요인 연구 : 국고보조금에 대한 인식조사 및 통계분석을 통해

A Study on the Central Political and Local Political-Administrative Capacity Factors Affecting the Regional Distribution of the Central Budget : Through Perception Survey and Statistical Analysis on Central Government Grants

  • 오준혁 (Junehyuk Oh, 행정전문대학원 행정학과)

초록/요약

In a situation where local governments are highly dependent on financial support from the central government, there is a growing interest in how much of the central government’s budget is distributed to one’s own region. However, there has not been sufficient analysis on the patterns of the regional distribution of the central government budget, nor has there been a rational discussion of improvement measures based on such analysis. Existing studies have mostly adopted the perspective of central political actors and have rarely addressed the efforts or processes by which regional actors seek to attract the central government’s budget to their own areas. Accordingly, this study divides the factors influencing the regional distribution of the central government budget into three major categories: central political factors, the political capacity of the region, and the administrative capacity of the region. The study seeks to empirically assess the current situation and provide policy recommendations through a survey of local government budget officials and panel data statistical analysis. The temporal scope of the study is from 1995 to 2022, with the analytical unit being metropolitan cities and provinces, including basic local government statistics. The dependent variable is central government grants, which are subject to the discretion of the respective ministries as well as the efforts and capacities of local governments. The survey results revealed several factors potentially influencing the distribution of central government grants, such as the relationships between metropolitan and primary local governments, the alignment of the local chief executive's political party with the majority party in the local council, organizational and human capacity, and the region’s research capacity—factors that have not been adequately addressed in previous research. However, it was found that central political factors generally have a greater influence than regional capacity factors. Regarding regional differences, non-capital areas, provinces, the Honam region, the Dongnam region, the Daegyeong region, and the Gangwon/Jeju region perceived the influence of central political factors and regional capacity factors to be more significant. Next, it was found that mayors, members of the National Assembly, and cooperation between metropolitan and primary local governments play active roles, while the roles of local councils, civil society organizations, and the local media were perceived to be less significant. Regionally, non-capital areas, provinces, the Honam region, the Dongnam region, the Daegyeong region, and the Gangwon/Jeju region saw more active roles of mayors and regional members of the National Assembly, with better cooperation between metropolitan and primary local governments. Looking at the results of the descriptive statistical analysis, a gradual upward trend with an incremental pattern was observed. Non-capital areas, provinces, the Honam region, the Gangwon/Jeju region, and the Daegyeong region showed relatively high levels of central government grants. Among metropolitan city groups, Gwangju, Busan, and Daegu received more grants, while among province groups, Jeonbuk, Jeonnam, Gangwon, and Jeju were found to receive more grants. There were also relative fluctuations in the size of central government grants by region, with patterns linked to the presidential administration periods. According to the regression analysis, in the case of central political factors, the alignment between the president's and the mayor's political parties was found to have a significant influence, while the influence of members of the National Assembly was not confirmed. For regional capacity factors, depending on the model, variables such as the number of non-profit organizations, the vote share of the mayor, the number of times the mayor was elected, and the number of chamber of commerce members also showed significant effects. Furthermore, interaction variables between central political factors and regional capacity factors, such as the alignment of the president’s and the mayor’s political parties and whether the local government has a unified government, were also found to be significant. When comparing the results of the survey with the panel data analysis, both similarities and differences were identified. For central political factors, both the survey and statistical analysis indicated that the president’s influence was significant; however, while the survey suggested that members of the National Assembly had a substantial influence, the statistical analysis did not confirm this. Regarding the political capacity of the region, both the survey and the statistical analysis indicated that the influence and role of the mayor were significant, but while the survey suggested that local councils and civil society organizations had little influence, the statistical analysis showed that they had a significant effect. In relation to regional administrative capacity, the survey indicated a significant influence, but the statistical analysis could not confirm significant results due to difficulties in using representative indicators. These results suggest that in order to attract the central government’s budget to a region, not only must there be a strong presence of central political actors who are friendly to the region and actively play their roles, but regional actors must also be united, organized, and cooperative in actively performing their roles. This supports the core voters hypothesis, which argues that central political figures such as the president, political parties, and members of the National Assembly, who hold authority over the distribution of the central government’s budget and resources, tend to prioritize regions with which they have political networks, in a centralized central-local relationship under a limited level of local autonomy. At the same time, the study shows that by influencing key actors in the central government’s budget process through a network of regional members of the National Assembly, mayors, local council members, and regional voter groups, organized around political parties with stable support from the region, regions effectively form and operate Issue Networks and Policy Subsystems to maximize regional interests. Regarding regionalism, the study can be interpreted as supporting the rational expectation hypothesis, which posits that the interaction of central political factors and regional capacity factors contributes to the short-term realization of benefits expected by regional voters. The findings of this study indicate that the distribution of national subsidies is influenced by political factors, which potentially undermines the rational and efficient utilization of limited national resources. Moreover, the emphasis on external development strategies, such as attracting central government funding, redirects the political and administrative capacities of the regions away from leveraging the autonomy and competitiveness essential to national development through decentralization. In an era of intensifying global competition where central and local governments, businesses, and civil society must collaborate effectively, it is crucial for local governments to establish and implement endogenous development strategies based on their unique capacities and resources. Simultaneously, the central government should actively support these efforts and work toward improving fiscal relations between the two levels of government. To achieve this, the study proposes three policy recommendations: enhancing local government autonomy through fiscal decentralization, strengthening accountability to residents via integrated performance assessment and transparency, and supporting local governments in building their innovation capacities.

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초록/요약

우리나라 지자체의 중앙정부에 대한 재정의존도가 높은 상황에서 중앙정부의 예산이 지역별로 얼마나 배분되는가에 대한 관심이 높다. 하지만, 중앙정부 예산의 지역 배분에 어떠한 패턴이 있는지, 어떠한 인과관계 요인이 작용하고 있는지에 대한 충분한 분석과 이를 바탕으로 한 합리적인 개선방안 논의는 이루어지지 못하고 있다. 기존 연구들은 대부분 중앙정치 행위자들의 관점을 취하고 있으며 지역의 행위자들이 중앙정부 예산을 유치하고자 하는 노력이나 과정은 거의 다루고 있지 않다. 본 연구는 중앙정부 예산의 지역 배분에 미치는 영향 요인을 크게 중앙정치 요인, 지역의 정치적 역량, 지역의 행정적 역량으로 구분하고 지자체 예산 담당 공무원에 대한 설문조사와 패널 데이터를 활용한 통계 분석을 통해 실증적인 현황 파악과 정책적인 제언을 모색하였다. 연구의 시간적 범위는 1995년부터 2023년까지로 하였고 분석단위는 기초지자체 통계를 포함한 광역지자체로 하였다. 종속변수는 소관부처의 재량과 지자체의 노력이나 역량이 작용할 여지가 큰 국고보조금으로 하였다. 먼저, 설문조사 결과를 살펴보면 기존 연구에서 잘 다루어지지 않았던 광역지자체와 기초지자체 간의 관계, 단체장 소속정당과 지방의회 다수당 일치여부, 지자체의 조직 및 인적 역량, 지역의 연구역량이 국고보조금 배분에 영향을 미치고 있을 가능성을 확인하였다. 하지만, 중앙정치 요인이 지역역량 요인 보다 전반적으로 영향력이 더 큰 것으로 나타났다. 지역별 차이를 살펴보면 비수도권, 도 지역, 호남권, 동남권, 대경권, 강원/제주에서 중앙정치 및 지역역량 요인이 미치는 영향력에 대해 더 크게 인식하고 있었다. 국고보조금 유치를 위해 단체장, 국회의원이 적극적인 역할을 하고 있고 광역 및 기초지자체간 협력도 잘 이루어지는 것으로 인식하고 있었다. 지방의회, 시민단체, 지역 언론의 역할에 대한 인식은 크지 않은 것으로 나타났다. 지역별로는 비수도권, 도 지역, 호남권, 동남권, 대경권, 강원/제주 지역에서 단체장 및 지역 국회의원들의 역할이 더 적극적이고 광역-기초지자체 간 협력도 잘 이루어지는 것으로 인식하고 있었다. 기술통계 분석 결과를 살펴보면 전반적으로 완만한 상승세를 이어가는 점증주의적인 패턴이 나타났다. 비수도권, 도 지역, 호남권, 강원/제주권, 대경권이 국고보조금 규모가 상대적으로 높게 나타났다. 특광역시 그룹에서는 광주, 부산, 대구가, 도 그룹에서는 전북, 전남, 강원, 제주가 더 많은 보조금을 받고 있는 것으로 나타났다. 지역별 국고보조금의 상대적인 크기 변동이 나타나기도 했는데 대통령 선거 주기와 연계된 패턴이 확인되었다. 회귀분석 결과 중앙정치 요인의 경우 대통령과 단체장의 소속 정당 동일 여부의 영향력이 유의미한 것으로 나타났으나 국회의원의 영향력은 확인할 수 없었다. 지역역량 요인의 경우 모형에 따라 비영리민간간체 수와 단체장 득표율, 단체장 당선 횟수, 상공회의소 회원 수 등도 유의미하게 나타났다. 한편, 대통령과 단체장의 동일 정당 여부×지자체의 단점 정부 여부와 같은 중앙정치 요인 및 지역역량 요인의 상호작용 변수도 유의미한 것으로 나타났다. 설문조사와 통계분석 결과를 비교해보면 공통점과 함께 차이점도 발견된다. 중앙정치 요인의 경우 대통령의 영향력에 대해서는 설문조사 결과와 통계분석 결과 모두 중요한 것으로 나타났으나 국회의원의 경우 설문조사에서는 영향력이 높게 나타났으나 통계분석에서는 유의한 결과를 확인할 수 없었다. 지역의 정치적 역량 요인의 경우 단체장에 대해서는 설문조사와 통계분석 모두 영향력 및 역할 수준이 유의미한 것으로 나타났고 지방의회, 시민단체의 경우 설문조사에서는 영향력이 적게 나타났으나 통계분석에서는 유의미한 영향력이 있는 것으로 나타났다. 지역의 행정적 역량 요인은 설문조사에서는 영향력이 있는 것으로 나타났으나 통계분석에서는 대표성 있는 지표 활용의 어려움으로 유의미한 결과를 확인하지 못했다. 이러한 결과는 “줄탁동시(啐啄同時)”라는 사자성어와 같이 중앙정부 예산을 지역으로 유치하기 위해서는 예산과정에서 영향력을 미칠 수 있는 중앙정치 행위자들 가운데 지역에 우호적인 사람이 많고 그들이 적극적인 역할을 할 뿐만 아니라 지역 내 행위자들도 단결 및 조직화되고 서로 협력하는 등 적극적인 역할을 수행하여야 함을 보여준다. 이는 중앙정부의 예산 및 자원 배분과 관련한 권한을 가진 대통령, 정당, 국회의원 등 중앙정치인들이 자신과 정치적 네트워크가 있는 지역을 우선 배려한다는 핵심지지층 가설을 뒷받침한다. 한편, 지역으로부터 안정적인 지지를 받고 있는 정당을 중심으로 국회의원, 단체장, 지방의원, 지역 유권자 그룹이 중앙정부의 예산과정의 주요 행위자들에게 영향을 미침으로써 지역적 이익을 극대화하는 Issue Network를 효과적으로 구성 및 작동하고 있음을 보여준다. 지역주의와 관련하여서는 중앙정치 요인과 지역역량 요인이 함께 작용함으로써 지역 유권자가 기대하는 단기적인 이익실현에 기여한다는 합리적 기대가설을 뒷받침하는 것으로 해석할 수 있다. 본 연구결과는 국고보조금이 정치적인 요인에 따라 배분됨에 따라 한정된 국가 자원의 합리적, 효율적 활용을 저해할 가능성이 크고 지역의 정치적, 행정적 역량이 중앙정부 재원 유치와 관련된 외생적 발전전략에 집중됨에 따라 자율과 경쟁을 바탕으로 한 국가발전이라는 지방자치의 장점을 충분히 살리지 못하고 있음을 보여준다. 중앙정부뿐만 아니라 지방정부, 기업, 시민사회 등 다양한 주체들이 함께 하는 글로벌 경쟁이 심화되는 시대에 효과적으로 대응하기 위해서는 지방정부 스스로 고유한 역량과 자원을 바탕으로 내생적 발전전략을 수립하여 추진하고 중앙정부는 이를 적극 뒷받침하는 방향으로 중앙 및 지방정부 간의 재정관계를 모색해나갈 필요가 있다. 이를 위한 정책제언으로 재정분권을 통한 지방정부의 자율성 강화, 지방정부의 통합적 성과평가 및 정보공개를 통한 주민에 대한 책임성 강화, 중앙정부의 지방정부에 대한 혁신 역량 강화 지원 세 가지를 제시하였다.

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목차

제1장 서론 1
제1절 연구배경 및 목적 1
1. 연구배경 1
2. 연구의 목적 4
제2절 연구범위와 방법 5
1. 연구범위 5
가. 시간적 범위 5
나. 공간적 범위 7
2. 연구방법 9
제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 11
제1절 이론 검토 11
1. 예산 일반 이론(Budget theory) 11
가. 점증주의(Incrementalism) 11
나. 단절균형(punctuated equilibrium) 및 의제설정(agenda setting) 이론 14
다. 공공선택(public choice) 이론 및 주인-대리인(principal-agent) 이론 17
2. 정부 간 재정관계 이론 20
가. 제1세대 정부 간 재정관계론 20
나. 제2세대 정부 간 재정관계론 21
3. 중앙정부 예산의 지역적 배분에 관한 이론 22
가. 핵심지지층(core-voter) 이론 23
나. 부동층(swing-voter) 이론 24
다. 우리나라 상황에의 적용 25
4. 지역의 예산 및 경제적 자원 유치노력 관련 이론 25
가. 협력 거버넌스(Collaborative Governance) 이론 25
나. 지역 역량(local capacity) 개념 26
5. 지역주의에 관한 이론 28
가. 근대화론 28
나. 합리적 기대 이론 29
다. 정치동원 이론 31
라. 소결 31
제2절 선행연구 분석 32
1. 예산의 지역적 배분에 미치는 영향요인을 분석한 연구 32
가. 종속변수 관련 33
나. 독립변수 관련 34
다. 분석결과 관련 37
2. 예산지출과 관련한 기타 선행 연구 41
3. 선행연구의 한계 및 시사점 43
제3장 한국의 지방재정 및 지방재정조정제도 현황 45
제1절 지방재정 현황 45
1. 중앙 및 지방정부 재정 비중 45
2. 지방재정 세입 측면 50
3. 지방재정 세출 측면 51
4. 시사점 54
제2절 지방재정조정제도 현황 55
1. 지방재정조정제도 개요 55
가. 지방재정조정제도의 의의 55
나. 지방재정의 원칙 및 지방재정조정제도의 기능 55
다. 우리나라 지방재정조정제도의 법적 근거 57
2. 지방교부세 58
가. 의의 58
나. 종류 및 현황 58
3. 국고보조금 60
가. 의의 60
나. 종류 및 현황 61
다. 국고보조금의 운용체계 63
4. 시사점 63
제4장 연구모형 및 분석틀 65
제1절. 변수의 설정 및 연구모형 65
1. 종속변수: 국고보조금 65
2. 독립변수(1): 중앙정치 요인 66
3. 독립변수(2): 지역역량 요인 66
가. 지역의 정치적 역량 67
나. 지역의 행정적 역량 72
4. 통제변수: 사회경제적 요인 76
5. 연구모형 설정 76
제2절 연구가설 및 분석틀 78
1. 연구가설 78
가. 외생적 지역발전 전략으로서 국고보조금 유치 78
나. 중앙정치 요인 79
다. 지역역량 요인 79
라. 상호작용 요인 80
마. 이슈네트워크 81
2. 연구의 분석틀 81
제5장 설문조사를 통한 지자체 공무원 인식 분석 84
제1절 설문조사 개요 84
1. 설문조사의 설계 84
2. 조사방법 87
3. 응답자의 특성 88
제2절 국고보조금 배분 영향 요인에 대한 전반적 인식 91
1. 재정상태 인식 91
2. 전 지자체 대상 요인별 영향력에 대한 인식 92
3. 소속 지자체의 요인별 역할 수준에 대한 인식 93
4. 요인별 영향력 및 역할 수준 비교 94
제3절 지역 간 차이 비교 96
1. 재정상태 인식에 대한 지역별 비교 96
2. 중앙정치 요인에 대한 지역별 비교 98
가. 대통령 98
나. 국회의원 98
다. 정당 99
3. 지역역량 요인에 대한 지역별 비교 101
가. 지역의 정치적 역량 101
나. 지역의 행정적 역량 108
제4절 설문조사 결과 요약 및 시사점 111
1. 재정상태에 대한 인식 111
2. 전 지자체 기준 국고보조금 유치에 미치는 영향력 111
3. 소속 지자체 기준 국고보조금 유치에 대한 역할 수준 112
4. 시사점 113
제6장 패널 데이터를 활용한 통계분석 115
제1절 통계분석 개요 115
1. 통계분석 모델 115
가. 데이터 특성 115
나. 통계분석 방법 116
2. 자료수집 및 변수의 조작적 정의 117
가. 종속변수 117
나. 독립변수 118
다. 통제변수 127
라. 통계분석을 위한 데이터셋 130
제2절 기술통계(descriptive statistics) 분석 131
1. 종속변수에 대한 기술통계 분석 131
가. 지역별 차이에 대한 횡단적 분석 131
나. 시간적 변화 추이에 대한 종단적 분석 132
다. 대통령 선거주기에 따른 증가율 분석 139
2. 주요 독립변수에 대한 기술통계 분석 142
가. 선거 관련 지표 142
나. 지역 내 기타 행위자 관련 지표 145
제3절 패널(panel) 회귀분석 149
1. 패널 회귀분석 개요 149
2. 2009~2022년(14년 간) 패널 데이터 분석 151
3. 2005~2022년(18년 간) 패널 데이터 분석 156
4. 주요 변수 간 상호작용 분석 161
5. 인구증감률을 포함한 추가 분석 166
제4절 통계분석 결과 요약 및 정리 170
1. 기술통계 분석 170
2. 패널 회귀분석 172
3. 기술통계와 회귀분석 결과의 종합 174

제7장 인식조사 및 통계분석 결과 비교 178
제1절 인식조사 및 통계분석의 변수별 영향력 비교 178
1. 독립변수 간 상대적 비교 178
2. 중앙정치 요인의 영향력에 대한 비교 분석 179
3. 지역역량 요인의 영향력에 대한 비교 분석 180
제2절 지자체 재정상태에 대한 인식 및 통계 비교 182
제3절 중앙정치 요인에 대한 인식 및 통계 비교 184
제4절 지역역량 요인에 대한 인식 및 통계 비교 186
제8장 결론 및 정책 제언 190
제1절 연구의 결론 190
제2절 정책 제언 193
제3절 연구의 의의, 한계 및 향후 연구과제 196
1. 연구의 의의 196
2. 한계 및 향후 연구과제 198
부록 200
참고문헌 208
Abstract 220

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