國有財産의 公法的 規律에 관한 硏究 : 規律體系와 取得 및 消滅을 중심으로
A Study on the Public Regulation of State Property : Focusing on the Regulation system, Acquisition, and Extinction
초록/요약
2019년 말의 국가자산은 약 4,390조원으로 전체 국민자산의 26.4% 수준인데, 이 중에서 토지가 약 2,177조원, 도로 등 공공시설이 약 1,287조원을 차지한다. 이렇게 국가는 하나의 경제주체로서 막대한 재산을 소유하고 있고, 한편으로는 행정주체로서 국민이 필요로 하는 공공시설을 제공한다. 국가는 하나의 권리능력자로서 재산을 소유하지만, 재산소유의 목적이 행정목적 수행에 있기 때문에 재산의 발생, 변경 및 소멸 등에 있어서 일단의 공법적 규율을 받게 되고, 이러한 공법적 규율들은 독자적인 규율체계를 형성하게 된다. 그런데 지금까지 국유재산에 대한 논의는 공물법체계의 일부분으로서만 여겨져서 그 개념과 규율체계의 독자성이 인정되지 않고 있다. 국유재산에 공용지정이 이루어져 공물로서의 지위를 겸하는 경우는 있지만 그렇다고 국유재산의 성질이 없어지는 것은 아니다. 또한 양 개념이 혼용됨으로써 국유재산은 물론이고 공물까지 그 개념과 규율체계를 이해하는데 어려움을 주고 있다. 국유재산법 체계가 국유‘재산’을 대상으로 재무행정법적 차원에서 민법에 대한 특례를 규정하고 있다면, 공물법체계는 재산을 초월하는 물적 개념을 대상으로 급부행정법적 차원에서 민법, 국유재산법 등 재산법에 대한 특례를 규정하는 것이다. 국유재산을 규율할 법률은 일찍이 기본법과 개별법으로 분화되는 등 실정법 차원의 발전이 있었으나, 학문적 관심사는 아니었다. 이에 비하여 공물에 관해서는 행정법이론 차원에서 비교적 활발하게 연구되어왔지만, 실정법 차원에서는 기본법 내지 총론규정이 없는 등 국유재산의 경우보다 발전하지 못하였다. 프랑스는 왕실재산(국유재산)에 대한 융통성의 제한을 시작으로 국유재산의 일원으로서 공물이론이 발전한 반면, 독일은 독자적인 공물이론을 발전시켰는데, 양 법제 모두 국유재산을 공물의 일부로 보지는 않는다. 우리 법제상으로도 국유재산과 공물은 서로 구별되는 개념이고 다른 규율체계를 가지고 있음에도 불구하고 강학상 행정재산이 곧 공물인 것으로 설명되고 있다. 국유재산인 행정재산의 종류를 공물이론에 기계적으로 적용시킨 결과 공물이론으로 설명하기 어려운 공용물과 보존공물이라는 개념이 나타났다. 공물을 공공용물로만 한정시키고, 공물의 확장개념이면서 오늘날 실제 공물의 주류를 이루는 공공시설이라는 개념에 관심을 더 가질 필요가 있다. 현행법상 신규 공공시설은 공소유권의 대상이 되기 때문에 공공시설을 통해서 국유재산과 공물이 접근하는 경향을 보이고 있다. 오랜 실정법상의 개념이면서 국민의 이해에 강한 영향을 미치는 국유재산과 공공시설을 공물의 일부 또는 유사개념으로 보기에는 무리가 있다. 국유재산과 공물의 개념을 정립하고 각각의 규율체계를 파악한 다음, 이를 국유재산의 취득, 유형변경 및 소멸에 적용시킴으로써 국유재산을 공물 개념과 규율체계로부터의 독립시켜야 한다. 민법상의 물건은 ‘사유재산 – 일반재산 – 행정재산 – 공물 - 공공시설’의 순환적인 변동을 거칠 수 있는데, 공공시설 쪽으로 갈수록 민법상 물건으로서의 성질은 점점 더 엷어지고, 행정법적 성질이 강해짐과 아울러 관념화 된다. 국유재산은 공소유권 개념이 지배하여 그 발생과 소멸에 있어서 보통의 재산과는 매우 다른 공법적 규율을 발생시킨다. 국가는 법률의 규정에 의하여 무상으로 대량의 재산을 원시취득하게 되는데, 귀속재산, 무주부동산 및 공공시설의 국가귀속이 그것이다. 이들은 관련 공법적 규율의 해석에 따라 사유재산과 국유재산의 경계에 서는 것으로서, 국민의 재산권과 밀접한 관련이 있음에도 불구하고 그 개념조차 명확하게 정립되어 있지 않다. 요컨대, 공물개념으로부터 독립된 국유재산의 개념과 규율체계를 파악하고, 이를 바탕으로 그 취득, 유형변경 및 소멸을 검토하는 것은 국유재산에 대한 행정법적 이해에는 물론 공물이론의 발전에도 도움이 될 것이다.
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제1장 서론 1
제1절 연구의 목적과 방법 1
1. 국유재산의 독자적인 규율체계데 대한 논증 1
2. 국유재산과 공물의 구별 2
3. 신규 공공시설의 공소유화와 그에 대한 보상시스템 분석 3
4. 국유재산의 대규모 발생유형과 그 작동원리 분석 4
5. 연구방법 5
제2절 연구의 범위 5
제2장 국유재산의 규율체계 8
제1절 서론 8
제2절 국유재산의 의의 9
I. 국유재산의 개념 9
1. 광의의 국유재산 10
(1) 물건 10
(2) 재산권 11
(3) 물건 및 권리⋅의무의 총체 11
2. 협의의 국유재산 11
(1) 협의의 국유재산의 개념과 취지 11
(2) 국유재산에 대한 입법례 12
(3) 국가재정 실무 13
II. 국유재산의 범위와 현황 13
1. 국유재산의 범위 13
2. 국유재산의 현황 14
(1) 일반현황 14
(2) 중앙관서별 현황 16
(3) 국유지 현황 16
III. 국유재산에 대한 공법적 규율의 의미와 근거 17
1. 국유재산에 대한 공법적 규율의 의미 17
2. 국유재산에 대한 공법적 규율의 근거 17
(1) 공공재적 기능 18
(2) 비축자원 기능 19
(3) 재정수입 기능 20
(4) 공공정책지원 기능 20
IV. 국유재산의 유형 21
제3절 행정재산의 개념과 규율체계 22
I. 행정재산의 개념 22
II. 행정재산의 범위 22
III. 행정재산의 종류 23
1. 공용재산 23
2. 공공용재산 24
3. 기업용 재산 25
4. 보존용 재산 25
IV. 행정재산의 법적성질 26
1. 공법관계 26
2. 국가계약법의 준용 29
V. 행정재산에 대한 공법적 규율 29
1. 사적자치를 제한하는 공법적 규율 30
(1) 융통성의 제한 30
(2) 영구시설물의 제한 30
(3) 사용허가에 대한 통제 31
(4) 고시이자의 적용 33
2. 신속하고 효율적인 행정을 위한 공법적 규율 35
(1) 무단점유자에 대한 행정집행 등 35
(2) 체납채권의 징수 35
제4절 일반재산의 개념과 규율체계 36
I. 일반재산의 개념 36
II. 법적성질 36
1. 사법관계설 37
2. 공법관계설 37
3. 판례 38
4. 검토 39
III. 일반재산에 대한 공법적 규율 40
1. 행정재산과 공통되는 공법적 규율 41
2. 행정재산보다 완화된 공법적 규율 41
(1) 융통성의 원칙적 허용 41
(2) 영구시설물의 완화된 제한 42
(3) 시효취득의 허용 43
(4) 형벌규정의 폐지 43
3. 그 밖의 일반재산의 관리ㆍ처분에 수반되는 공법적 규율 43
(1) 국유재산종합계획에 따른 관리⋅처분 43
(2) 거래행위의 효력 부정 44
(3) 계약방식의 법정 44
4. 일반재산에 대한 공법적 규율의 한계 45
(1) 사적자치의 원리의 본질 46
(2) 사적자치의 실질적 보장 46
제5절 국유재산과 공물의 규율체계상 차이 47
I. 구별의 필요성 47
II. 국유재산과 공물에 관한 입법례 48
1. 일원적 법률체계 48
2. 이원적 법률체계 49
3. 우리나라 50
III. 공물의 범위 51
1. 물건 51
(1) 민법상 물건개념에의 구속 여부 51
(2) 소유자의 존재와의 관련성 여부 53
2. 물건의 집합체(공공시설) 53
(1) 공물개념의 확대 53
(2) 공물과 공공시설 54
(3) 영조물과 공공시설 56
IV. 직접 공적목적에 제공 56
1. 공용물 57
2. 보존공물 58
3. 국유재산 59
V. 공법적 규율 60
1. 의의 60
2. 공물과 소유권에 관한 법제 61
(1) 공소유권제 61
(2) 사소유권제(이원제) 63
(3) 우리나라의 공물법제 64
3. 공물의 융통성 64
(1) 공물의 비융통성을 인정하는 근거에 대한 비판적 검토 65
(2) 강제집행 68
(3) 시효취득 68
(4) 공용수용 69
(5) 부동산등기 70
4. 공물의 관리 71
(1) 공물관리의 의의 71
(2) 공물관리청 72
(3) 공물의 사용관계 73
(4) 공물의 관리비용과 수익 75
(5) 공물의 설치⋅관리상의 하자 75
(6) 각종의 행위제한 76
5. 공용물에 공법적 규율이 있는지 여부 76
(1) 국내 실정법 현황 76
(2) 외국의 입법례 77
VI. 공물로부터 국유재산 규율체계의 독자성 확보 78
1. 개념상의 차이 78
2. 규율체계상의 차이 79
3. 국유재산으로부터 공물의 분리 79
4. 공물로부터 국유재산의 분리 80
제3장 국유재산의 취득 82
제1절 국유재산의 취득원인 82
I. 서론 82
II. 법률의 규정에 의한 취득 83
1. 공공시설의 무상귀속 83
2. 귀속재산과 무주부동산의 국유화 84
3. 그 밖에 법률의 규정에 의한 국가소유권의 발생 85
III. 법률행위에 의한 발생 85
1. 비축부동산의 매입 85
2. 기부채납 87
3. 상속세 물납 88
4. 교환 89
제2절 귀속재산의 국유화 90
I. 귀속재산의 의의 90
II. 귀속재산의 판단기준(국가귀속의 요건) 92
1. 귀속재산의 기준시점 92
2. 기준시점 현재 ‘일본인’ 의 소유 또는 관리 94
(1) 일본국의 재산 94
(2) 일본법인 등의 재산 96
3. 귀속재산과 구별되는 개념 97
(1) 역내 일본법인의 재산 97
(2) 무주부동산 98
III. 국가귀속의 효과 98
1. 미군정⋅대한민국정부의 원시취득 98
2. 점유이전⋅처분의 금지 및 점유태양의 변경 99
IV. 귀속재산의 처리 100
1. 개요 100
2. 보통의 귀속재산의 처리 101
(1) 국⋅공유의 지정 101
(2) 매각 102
(3) 잔여 귀속재산의 국유화 103
3. 귀속농지의 처리 104
4. 귀속기업체의 처리 105
(1) 귀속기업체 및 청산법인의 정의 106
(2) 청산절차의 특례 106
(3) 청산재산의 처리 및 국가가 소유권을 취득하는 시점 107
V. 소결 108
제3절 유실부동산의 국유화 109
I. 무주부동산과 유실부동산 109
1. 무주부동산 109
2. 유실부동산 110
(1) 유실부동산의 개념 110
(2) 유실부동산의 유형 112
(3) 민법 제252조 제2항의 법적성격과 기능 113
II. 유실부동산의 발생원인 115
(1) 의사주의의 잔재 115
(2) 등기주의의 배제 115
(3) 부동산공부의 소실 117
(4) 창씨개명 118
III. 유실부동산에 대한 소유자 확정 방법 119
1. 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법의 제정 119
2. 국유재산법 제12조의 신설 120
IV. 국유재산법 제12조에 따른 국유화의 대상 121
1. 국유재산법 제12조의 의미와 문제점 121
2. 상속인불명의 유실부동산에 대한 각국의 입법례 123
(1) 국가귀속의 입법례 123
(2) 국가방임의 입법례 123
(3) 우리나라(불완전한 국가귀속의 입법례) 125
3. 국유재산법 제12조에 대한 해석 125
(1) 견해의 대립 125
(2) 판례의 태도 126
(3) 판례에 대한 비판적 검토 127
4. 소결 129
V. 국유재산법 제12조에 따른 국유화의 효과 131
1. 해제조건부 국가소유권취득 131
2. 해제조건의 성취에 따른 법률관계 132
(1) 원소유자와의 관계 132
(2) 매수자와의 관계 133
제4절 행정재산의 취득 134
I. 공공시설의 무상귀속 134
1. 개요 134
2. 무상귀속의 위헌성 135
(1) 합헌으로 보는 견해 136
(2) 위헌으로 보는 견해 137
(3) 소결 137
3. 무상귀속의 대상 138
(1) 기반시설과 도시계획시설 139
(2) 공공시설 140
(3) 정비기반시설 141
4. 무상귀속의 주체 141
5. 무상귀속의 시기 142
(1) 관련 규정의 내용 142
(2) 관리권귀속설 143
(3) 소유권귀속설 143
(4) 판례 143
(5) 검토 144
II. 공용재산의 기부채납 145
제4장 국유재산의 유형변경 146
제1절 서론 146
제2절 행정재산의 성립 147
I. 의의 147
II. 행정재산의 성립유형 147
1. 공용재산의 성립 147
2. 보존용 재산의 성립 148
3. 공공용재산의 성립 149
III. 행정재산의 성립을 판단하는 기준 150
IV. 행정재산 성립의 효과 152
V. 국유재산에 대한 공용지정 152
1. 개요 152
2. 공용지정의 의의와 성질 153
3. 행정행위에 의한 공용지정 154
(1) 하천 154
(2) 수변구역 155
(3) 도로 156
(4) 공원 157
4. 법규에 의한 공용지정 158
(1) 항만 158
(2) 공유수면 159
5. 국유재산에 대한 공용지정의 효과 160
(1) 공물의 성립과 새로운 공법적 규율의 적용 160
(2) 공용지정과 권원(權原)의 취득 160
(3) 공공시설의 설치와 권원의 취득 162
제3절 행정재산의 소멸 163
I. 용도폐지의 의의 164
1. 개념 164
2. 법적성질 164
(1) 용도폐지에 대한 항고소송(처분성과 소의 이익) 164
(2) 용도폐지신청거부에 대한 항고소송(용도폐지신청권의 유무) 165
II. 용도폐지의 필요성 166
1. 공공용재산 167
2. 공용재산 168
3. 보존용 재산 169
III. 용도폐지의 주체 170
IV. 용도폐지의 요건 171
1. 형식적 요건 171
2. 실질적 요건 171
(1) 공공용재산 171
(2) 공용재산 173
(3) 보존용 재산 174
V. 용도폐지의 효과 174
1. 행정재산의 소멸 174
2. 법률관계의 변경 174
(1) 사법관계로의 전환 174
(2) 공법적 규율의 완화 175
3. 관리기관의 변경 175
(1) 일반회계 소속인 경우 175
(2) 특별회계⋅기금 소속인 경우 177
(3) 국유림 177
(4) 국외 국유재산 177
VI. 용도폐지의 한계 178
VII. 국유재산에 대한 공용폐지 178
1. 용도폐지와 공용폐지 179
2. 국유재산에 대한 공용폐지의 효과 180
제5장 국유재산의 소멸 181
제1절 국유재산의 소멸원인과 개념의 정리 181
I. 국유재산의 소멸 원인 181
II. 개념의 정리 182
1. 국유재산의 양도 182
2. 국유재산의 처분 182
3. 구별개념으로서의 사유화 183
제2절 국유재산처분의 법률관계 184
I. 국유재산처분의 법적성질 184
II. 관련 행정주체와 행정기관의 지위 184
1. 국가 184
2. 재산소관청 185
3. 수임⋅수탁기관 186
(1) 국유재산 관리⋅처분사무의 위임⋅위탁 등 186
(2) 수임⋅수탁⋅대행기관의 실체법상 지위 186
(3) 수임⋅수탁⋅대행기관의 소송법상 지위 187
제3절 국유재산의 처분에 대한 공법적 규율 189
I. 개요 189
1. 입법정책의 변천 189
2. 처분제한 규정 190
3. 처분제한에 대한 불복 190
II. 일반적인 처분제한 191
1. 현재 또는 장래의 행정목적에 필요한 경우 191
2. 공익사업에 필요한 재산 191
(1) 처분의 제한 191
(2) 위반행위의 효력 192
3. 국유재산의 가치 증대⋅유지를 위해 필요한 경우 193
(1) 개발이 필요한 경우 193
(2) 잔여 국유재산의 효용이 감소되는 경우 194
4. 사실상⋅소송상 분쟁이 진행 중이거나 예상되는 경우 194
5. 상수원의 보호를 위해서 필요한 경우 195
6. 무주부동산으로 국고귀속한 후 10년이 지나지 않은 경우 196
(1) 공익사업상 필요 196
(2) 신규 등록된 무주부동산 197
(3) 행정용도의 무주부동산 197
7. 취득과 처분의 균형 197
8. 대부의 우선적 고려 197
III. 절차적 통제를 통한 처분제한 198
1. 총괄청의 승인⋅협의 등 198
2. 국토교통부장관과의 협의 198
IV. 계약방법의 통제를 통한 처분제한 199
1. 일반경쟁 입찰 199
(1) 처분방법에 관한 법률의 규정 199
(2) 처분방법의 판단순서 200
2. 제한⋅지명경쟁 입찰 201
(1) 인접 토지 소유자 201
(2) 실경작자 201
(3) 용도를 지정하여 매각하는 경우 201
(4) 수의계약신청의 경합 202
3. 수의계약 202
(1) 법정 수의계약 사유 202
(2) 용도를 지정한 매각 203
제4절 국유재산의 수의매각 204
I. 지상건물의 소유자 204
1. 통상의 국유지 위의 건물 204
(1) 내용과 제도의 취지 204
(2) 매각의 제한 204
(3) 행정대집행조항과의 관계 207
2. 정비구역내의 건물소유자에 대한 특례 208
(1) 특례의 내용 208
(2) 특례의 적용범위 209
II. 경작자 210
1. 내용과 제도의 취지 210
2. 문제점 211
3. 요건 211
(1) 농지법상 농지 211
(2) 지역⋅면적 212
III. 법정사업시행자 212
제5절 국유재산의 무상귀속과 무상양여 213
I. 서론 213
1. 내용 213
2. 개념 214
(1) 실정법상 용어사용의 현황 214
(2) 양여와 귀속의 법적 의미 214
(3) 개념의 정리 215
II. 무상귀속⋅무상양여의 유형 215
1. 원인에 따른 분류 215
2. 근거법률에 따른 분류 216
3. 소유권이전방식에 따른 분류 216
III. 개발사업의 시행에 따른 무상귀속 등 217
1. 제도의 현황과 취지 217
2. 무상귀속 등의 요건 217
3. 무상귀속 등의 절차 218
4. 종래의 공공시설 219
(1) 개념 219
(2) 기준시점 219
(3) 공공시설의 유형 220
IV. 국유재산법에 따른 양여 221
1. 지방자치단체에 대한 일반재산의 양여 221
2. 공공용재산의 비용부담자에 대한 양여 222
3. 대규모 국책사업으로 대체시설을 제공한 자에 대한 양여 222
4. 보존⋅활용 및 대부⋅처분에 부적합한 재산의 양여 222
제6장 결론 223
1. 국유재산의 공물법체계로부터의 독립 223
2. 국⋅공유재산 및 공물의 규율체계 정비 224
3. 국유재산의 취득 225
4. 국유재산의 소멸 226
【 참고문헌 】 227
【 Abstract 】 233
