유길준의 君主立憲制 구상과 지방자치제 도입 시도
Yu Kil-chun's Conception of Monarchical-constitutional System and Attempt to Introduce a Local Autonomy System
초록/요약
개화파는 19세기 후반 조선이 봉착한 대내외적 위기에 대응하여 국가개혁론을 제시하였다. 그 가운데 입헌군주제 논의는 기존 군주제 하 국가 통치 전반에 대한 재편을 수반하는 논의라는 점에서 개화파 국가개혁론의 핵심에 해당한다. 개화파는 입헌군주제를 주장하면서 인민참정권에 소극적이었는데 일면 모순적으로 보이는 이 양상을 이해하기 위해서는 다음의 두 가지를 참고할 필요가 있다. 입헌주의 역사에서 입헌과 민주성이 반드시 일치하지만은 않았다는 점, 그리고 개화파가 신분적 성격상 군주와 인민 모두를 대립항으로 설정하고 있었다는 점이다. 본 논문에서는 이 두 가지를 참고하여 개화파의 입헌군주제 논의를 유길준을 중심으로 고찰하였다. 연구분석에는 2003년 유길준의 후손이 고려대학교 박물관에 기증한 자료를 중점적으로 활용하였고, 입헌군주제의 한 분류로 군주가 憲政의 중심인 체제, 즉 君主立憲制라는 개념을 사용하였다. 유길준은 자신의 가문을 계기로 민태호․민영익 부자, 김윤식과 연결되었다. 그리고 이들을 매개로 개화파 인물들과의 인맥형성과 개화정책 참여가 가능하였다. 그는 민씨척족의 권력 독점 현상에 대해 부조리를 느끼고 과거와 사환을 포기했던 것으로 보이며, 대신 개화정책의 일환으로 추진되었던 해외유학에 직접 참여하였다. 해외유학은 그가 서양정치체제를 이해하는 계기가 되었다. ｢世界大勢論｣과 『西遊見聞』에서는 政體를 다섯 가지로 분류하고 있는데 이는 몽테스키외가 주권의 행사 방식을 기초로 정체를 분류하였던 것을 일본 유학을 통해 습득한 결과였다. 몽테스키외의 정체 분류 방식을 수용하는 이상 그것에 내면화되어 있는 입헌정체에 대한 지향과, 왜곡된 동양사회론에 기반한 부정적 專制政論도 함께 수용하게 되었다. 그 결과 ｢世界大勢論｣에서는 조선이 포함된 동양 정치체제를 전제정으로 인식하고 그에 대한 대안 체제를 궁구하는 모습이 나타난다. 이러한 인식은 『西遊見聞』에서 수정되어 조선의 정체를 전제정이 아닌 군주정으로 비정하는 모습을 보이며, 이는 미국 유학 경험으로 서양제도를 상대화하게 된 결과였다. 『西遊見聞』에서는 입헌군주제를 긍정, 지향하면서도 의회제도에 경계심을 나타내는데 이는 인민을 잠재적 민란 세력으로 인식하고 그들을 불신한 결과였다. 유길준의 입헌군주제에 대한 지향은 갑오개혁을 통해 현실에 나타난다. 개혁은 중앙권력구조 개편과 지방자치제도 도입 시도 두 방면에서 이루어졌는데, 이러한 작업들은 입헌군주제 도입의 기반을 마련하기 위한 것이었다. 먼저 중앙권력구조에 대해 살펴보면, 군국기무처 시기 유길준을 비롯한 개혁세력은 군주권을 제한하고 총리대신 중심의 국정운영체제를 추구하였다. 이는 일본을 배경으로 한 新派 개혁세력이 창설한 내각제도에 의해 大臣 중심의 국정운영체제로 전환되었다. 지방자치제 도입 시도는 유길준이 내부협판, 내부대신으로서 지방제도 개혁에 참여하면서 이루어졌다. 그는 집권체제 강화의 기조 속에서 지방관 권한 제한, 표준적 통치 공간 조성을 주장하였다. 유길준은 지방제도 개혁에 대한 반대를 해결하기 위해 근대적 향회를 구상, 국가적으로 권장되도록 하였다. 이때의 향회는 입헌군주제 도입을 위한 지방자치제를 전망한 것으로, 지방자치제도가 입헌군주제의 기반이 된다는 근대 독일의 이론을 일본 지방자치제도 모방을 통해 수용한 결과였다. 그러나 유길준은 아관파천으로 실각, 일본에 망명하였다. 일본에서 대한제국기 황제 고종의 군주독재체제에 대항하여 정변을 모의하였고, 기존의 개혁 논의를 수정, 심화시키게 된다. 이때 구상된 정치체제가 관료주도형 군주입헌제이다. 군주입헌제는 헌법에 의해 군주의 국정 장악을 보장받는 체제로, 의회가 국정의 실권을 보유하는 의회입헌제에 비해 군주의 권한이 강하지만 의회가 존재한다는 점에서 이전의 군주제보다 개혁적이다. 유길준은 군주권을 제한하기 위해 입헌군주제를 도입하려 하면서도 의회 발호를 경계하여 군주입헌제를 구상하였다. 여기에 의회를 정부에 종속적인 기구로 설정하고 정부의 위상을 강화하여 군주권과 의회 모두를 제한하는 장치를 마련하였다. 이러한 군주입헌제는 개화파를 주축으로 한 정부관료 주도로 운영될 수 있게 구상된 것이었다. 군주입헌제 하 지방제도는 갑오개혁기 구상을 정교화한 지방자치제 도입 계획으로 나타났다. 갑오개혁기와 마찬가지로 입헌군주제 도입을 예비하여 의회에 참여해도 무방한 인민을 양성하기 위한 방법으로 지방자치가 구상되었다. 다만 관료주도형 군주입헌제 구상에서 나타난 비민주성이 지방자치제도 구상에도 투영되어 민권 신장을 가져올 자율성보다는 통제 측면이 강조되었다. 그러나 유길준의 군주입헌제 구상은 을사조약 후 군주권이 통감부에 의해 해체되면서 자취를 감추었다. 유길준은 통감통치 하 부강을 도모하여 한국 독립을 이루어야 한다는 입장이었고, 이를 위해 귀국 후 일본 측 경계 속에서 교육활동과 재야 정치활동에 매진하였다. 통감통치기 유길준의 대표적 활동은 한성부민회 활동이다. 한성부민회는 통감부의 한성과세 시도로 제기된 한성자치론이 배경이 되어 창립되었다. 종래 입헌군주제를 보조하기 위해 마련된 지방자치제도 구상은 이제 통감통치 아래에서의 구상으로 전환되었다. 유길준은 통감통치 하 지방자치제도 실시를 목표했고 그 제도를 자신이 운용하여 정치적 입지를 확보하고자 했다. 한성부민회는 자치제도로서의 체제를 갖추고 있었고 여기에는 일본 市制가 참고 되었다. 그러나 법적 인가를 받지 못한 단체였기 때문에 활동에 공신력이 부재하였고, 한성부민회 활동이 한국민의 배일감정과 배치되었을 때 대표성이 문제시되었다. 강제병합 후 한성부민회는 폐지되었으며 유길준은 조선과 일본의 정치적 통합을 지향하면서 경성 有志로서 활동하였다. 이상 19세기 후반 국가적 위기에 대응하여 제시된 유길준의 입헌군주제 논의는 관료주도형 군주입헌제와 그것을 뒷받침하기 위한 지방자치제 구상으로 요약될 수 있다. 군주권 제한의 목적은 입헌과 의회제도 채택을 통해 나타나고, 인민을 불신하고 의회제도를 경계했던 입장은 입헌군주제 가운데서도 군주가 헌정의 주체인 군주입헌제 채택을 통해 나타난다. 일반적인 군주입헌제와 달리 의회를 정부에 종속시켜 정부 위상을 강화시킨 설정은 군주권과 의회에 대한 이중의 제한 장치였다. 또한 군주입헌제를 뒷받침하기 위해 지방자치제 도입이 구상되었다. 이는 의회에 참여해도 무방한 인민을 양성하는 것이 목적이었던 관계로 인민에 대한 자율성보다는 통제적 측면이 강하게 설정되어 나타났다. 즉 유길준의 입헌군주제 지향과 인민참정권에 대한 소극적 태도가 융합되어 관료주도형 군주입헌제와 지방자치제 구상으로 나타났다고 볼 수 있다. 유길준의 정치적 유산은 식민통치 하 공화제 수립 운동과 보수적 정치운동으로 계승, 발전되었다. 상반된 갈래의 동시 계승이 가능한 이유는 그가 가졌던 개혁적이면서도 보수적인 성격에서 기원한다. 그는 서양정치체제를 수용하여 군주권을 제한하고자 했다는 점에서 개혁적이었고, 양반 신분으로서 인민을 불신했다는 점에서 보수적이었다. 이러한 양가적 성격이 존재하여 군주와 인민 모두를 제한할 수 있는 군주입헌제를 구상하였고, 자치를 구상하되 통치체제에 기여하는 제도를 구상하였던 것이다. 결국 개혁성은 공화제 수립 운동으로, 보수성은 자치․참정권청원 운동과 지방정치참여정치로 이어지게 되었다는 점에서 유길준의 사상은 한국 근대 정치사의 개혁적 노선과 보수적 노선의 시원으로 평가될 수 있다.
more초록/요약
Reformists suggested the theory of national reform in response to the internal and external crisis of Joseon in the late 19th century. Among them, the constitutional monarchy debate is a discussion that reorganizes the whole of national governance under the existing monarchical system, which corresponds to the core of reformists' national reform theory. The reformists were passive in people suffrage, claiming constitutional monarchy, and to understand this seemingly contradictory aspect, it is necessary to refer to the following two points. One is that In the history of constitutionalism, the constitutionalization and democracy did not necessarily match, and the other is that the reformists were setting both the ruler and people as a conflict because of their character of class identity. By referring to these two aspects, this study explored the discussion of reformists' constitutional monarchy focusing on Yu Kil-chun's discussion. For research analysis, the data donated by Yu Kil-chun's descendants in 2003 to the Korea University Museum were used, and for classification of constitutional monarchy, this study adopted the concept of setting the ruler in the center of monarchical-constitutional system in the constitutional government (憲政). Yu Kil-chun was connected to Min Tae-ho, Min Yeong-ik and his son, Kim Yun-shik through the family clan, and through them, it became possible to form a network with reformists and participate in the Enlightenment Policies. He seems to have been absurd about the monopoly of power in Empress Min’s parents’ family influence and gave up civil service examination and career official, and instead he participated directly in studying abroad, which was promoted as part of the enlightenment policy. Studying abroad helped him understand the Western political system. He classified the forms of state (政體) as five types in the “Segyedaeseron (世界大勢論)” and “Seoyugyeongmun (西遊見聞)”, respectively written after studying in Japan and studying in the United States. This was the result of learning through studying in Japan that Montesqieu classified the forms of state based on the way of exercising sovereignty. As long as he came to embrace Montesqieu's method of classification of the forms of state, he also embraced the orientation of the constitutional political system internalized to it and the 'negative Jeonjejeongron (專制政論)' based on the distorted Oriental social theory. As a result, in “Segyedaeseron”, he recognized the political system that includes Joseon as an autocracy and inquired an alternative system for it. This perception was revised in “Seoyugyeongmun” to show Joseon's identity not as monarchy, but as maladministration of autocracy, and it was the result of the reciprocalization of the Western system by studying in the United States. In “Seoyugyeongmun”, he was affirmed and oriented for the constitutional monarchy, but was wary of the parliament system. This was the result of recognizing people as potential militants and distrusting them. Yu Kil-chun's orientation to the constitutional monarchy appears in reality through Gabo Reform. The reform took place in two ways such as the reform of the central power structure and the attempt to introduce a local autonomy system, and these works were intended to lay the foundation for the introduction of constitutional monarchy. First, examining the central power structure, the reform forces, including the Gungukgimucheogi Yu Kil-chun restricted monarchical power and pursued a state operating system centered on the prime minister. This was transformed into a minister(大臣)-based state operating system by a cabinet system created by the new (新派) reform forces set in Japan. Next, the attempt to introduce the local autonomy system was carried out by Yu Kil-chun participating in the reform of the local system as Naebuhyeoppan and Naebudaeshin. He insisted on limiting local official’s authority and creating a standard space for governance in the spirit of strengthening state control. Yu Kil-chun envisioned the modern Hyanghoe to address the opposition to reform of the local system and made it nationally recommended. At this time, Hyanghoe was a thing that projected a local autonomy system to introduce a constitutional monarchy, and it was the result of adopting the modern German theory that the local autonomy system is the basis of constitutional monarchy through imitation of the Japanese local autonomy system. However, Yu Kil-chun was dismissed as an Agwanpacheon (King Gojong's Move to the Russian Legation In 1896) and exiled to Japan. In Japan, a political change was simulated against the strengthening of the monarchical power of the Great Han Empire era, and the existing reform debate was revised and deepened. The political system envisioned at this time is a bureaucratic-led monarchical-constitutional system. The monarchical-constitutional system is a system that guarantees the ruler's seizure of power by the Constitution, and the ruler's authority is stronger than that of the 'parliamentary constitutional system' where the parliament holds the power of the government, but still there is a parliament at least, so that, it is more reformed than the previous monarchical system. Yu Kil-chun tried to introduce the constitutional monarchy to limit monarchical power, but devised a monarchical-constitutional system because he was wary of rampancy of the parliament. Here, a parliament was set up as a government‐dependent organization and a mechanism was established to limit the ruler and parliament by strengthening the status of the government. This monarchical-constitutional system was designed to be operated by a bureaucrat led by reformists. Under the monarchical-constitutional system, the local system was proposed to introduce a local autonomy system that elaborated the concept of the Kabo Reforms Period. As with the Kabo Reforms Period, the local autonomy was devised as a way to foster people who could participate in the parliament by preparing for the introduction of constitutional monarchy. However, the non‐democraticism in the concept of the bureaucrat‐led monarchical-constitutional system was also projected in the concept of the local autonomy system, and so the emphasis was on control rather than autonomy, which would lead to civil rights. However, Yu Kil-chun's constitutional monarchy initiative disappeared after the Eulsa Treaty, when monarchical power was dismantled by the Residency‐General. Yu Kil-chun was in a position to pursue Korea's independence by pursuing the prosperity of state under the supervision governance, and to this end, after returning home from Japan, he focused on educational activities and political activities in the eyes of Japanese precautions. Yu Kil-chun’s representative activity of the supervision governance period was the Hanseongbuminhoe activity. Hanseongbuminhoe was founded on the background of Hanseong autonomy, which was raised by the Residency‐General's attempt to tax Hanseong. The idea of a local autonomy system, which was prepared to assist the conventional constitutional monarchy, was then transformed into a scheme of autonomy under the supervision governance. Under the supervision governance, Yu Kil-chun aimed to implement the Korean autonomous system and sought to secure a political position by operating it. Hanseongbuminhoe had a system as a self‐governing system, because it looked forward to the autonomous system, and Japan Sije (市制) was referred to here. However, since it was an organization that did not receive legal approval, there was no public confidence in the activities, and the issue of representation was pointed out when the Hanseongbuminhoe activity was aligned with the anti‐Japanese sentiment of Koreans. After the forced merger by Imperial Japan, Hanseongbuminhoe was abolished, and Yu Kil-chun contributed to the establishment of a colonial governance system as Gyeongseong Yuji (man with prestige and influence of an area; 有志). As above, the discussion of Yu Kil-chun's constitutional monarchy presented in response to the national crisis in the late 19th century can be summarized as a bureaucrat‐led monarchical-constitutional system and a local autonomy system to support it. The purpose of limiting monarchical power was expressed through constitutionalization and adoption of the parliament system, and the distrust of people and the vigilance of the parliament system were manifested through the adoption of the monarchical-constitutional system, in which the ruler was the main subject of constitutional government even in the constitutional monarchy. Unlike the general monarchical-constitutional system, the setting that strengthened the status of government by subordinating the parliament to the government was a dual limiting device for the monarchical power and parliament. Also, the introduction of a local autonomy system was envisioned to support the monarchical-constitutional system, and as it was aimed at fostering people who could be harmless to participate in the parliament, the control aspect rather than the autonomy of the people was set stronger. That is, the convergence of reformists' constitutional monarchy and a passive attitude toward people suffrage were the idea of a bureaucratic monarchical-constitutional system and a local autonomy system. Yu Kil-chun’s concept contained the world historic and East Asian generality in that it was based on the monarchical-constitutional system adopted by states in the European continent in the 19th century and by the Imperial Japan and the Qing Dynasty in the late 19th century and early 20th century. Yu Kil-chun’s concept has the uniqueness in that it reflects the epistemological base of reformists and adds a bureaucrat‐led character. In addition, it is reforming in that it envisions the constitutionalization, parliament, and local autonomy system, but it is conservative in that these systems were devised by being changed in appearance such as ruler’s constitutionalization, governmental subordination of the parliament, and a local autonomy system with strong aspect of control. The reformability, centered on Yu Kil-chun's criticism of monarchical power, was realized in the proclamation of a ‘democratic republic’ by the Provisional Government of the Republic of Korea in 1919. In addition, conservativeness based on the distrust of the people led to self‐government movement and suffrage petitions by political forces against the intentions of most Koreans under the colonial system. In this regard, the concept of Yu Kil-chun's bureaucrat‐led monarchical-constitutional system can be evaluated as the ideological origin of the reform and conservative lines in the Korean politics history in the 20th century.
more목차
서 론 1
1. 문제제기 1
2. 주요 개념 6
3. 연구사 검토 11
4. 자료 및 구성 18
제1부 甲午改革期 입헌군주제 및 지방자치제 도입 구상 24
Ⅰ. 君主專制 비판과 입헌군주제 구상 24
1. 개화세력으로의 성장과 개화정책 참여 24
1) 가문과 인맥을 기반으로 한 개화세력 합류 배경 24
2) 군주전제 비판의식의 형성과 개화정책 참여 32
2. 서양 政體論의 수용과 군주전제 개혁 논의 41
1) 부정적 專制政論의 수용과 군주전제 비판 41
2) 입헌군주제 지향과 의회제도 경계 48
3. 입헌군주제 도입 기반 조성을 위한 중앙권력구조 개편 54
1) 군국기무처 설치와 총리대신 중심 국정 운영 체제 지향 54
2) 내각제도 창설과 대신 중심 국정 운영 체제로의 전환 66
Ⅱ. 입헌군주제 도입 토대 마련을 위한 지방자치제 구상 72
1. 권한 분리를 통한 지방관 권한 제한 72
2. 표준적 통치 공간 조성 시도 80
1) 郡合倂을 통한 전국 균질화 계획 80
2) 향리층 반발에 대한 무마 구상 86
3. 향회 활용과 지방자치제 도입의 기본 작업 91
1) 전통제도의 표방과 일본 町村制 원용을 통한 근대적 향회 구상 91
2) 향회 권장과 입헌군주제를 전망한 지방자치제 구상 97
제2부 大韓帝國期 君主立憲制 도입 및 전면적 지방제도개혁 구상 109
Ⅰ. 관료주도형 군주입헌제 구상과 중앙권력 개편 기도 109
1. 망명 직후 군주독재체제 비판과 정변 모의 109
2. 대한제국 군주권 제한 장치로서의 관료주도형 군주입헌제 구상 118
1) 군주주권 헌법 제정을 통한 군주입헌제 구상 118
2) ｢吉士院規則｣과 ｢院法｣을 통한 兩院制 의회 구상 126
3) 관료의 정치권력 장악을 위한 정부의 의회 독립성 제한 설정 138
3. 군주권과의 최후 대립과 군주권 형해화에 대한 인식 147
1) 귀국 전후 정치적 지위 회복을 둘러싼 군주권과의 대립 147
2) 군주권 해체 작업에 대한 인식과 한국 지위에 관한 입장 153
Ⅱ. 일본 町村制 모형의 鄕制 도입 시도와 통감통치하 한성부민회 활동 162
1. 지방자치제 구상의 정교화와 지방통제 강화 구상 162
1) 州․郡․鄕․里制로의 전면적 지방제도 개혁 구상 162
2) 鄕 중심의 권력분립적 자치행정과 상급기관의 자치 개입 167
3) 지방세 도입과 鄕 중심의 조세수취체계 개편 구상 173
2. 한성부민회를 통한 체제 보조적 지방자치 활동의 시현 177
1) 통감부의 한성과세 시도와 한성자치론의 대두 178
2) 자치제 인가를 위한 한성부민회의 통감통치 보조 활동 186
3) 비인가 단체 한성부민회 지위 문제와 대표성의 한계 198
3. 강제병합 후 경성 有志 활동과 府郡廢合에 대한 긍정 205
결 론 214
부 록 : ｢院法｣․｢吉士院規則｣․｢鄕制｣ 225
참고문헌 265
Abstract 283
