융합콘텐츠의 내용규제체계에 관한 연구
초록/요약
國 文 抄 錄 디지털 기기의 고도화로 인해 방송과 통신, 콘텐츠와 플랫폼이 융합된 서비스가 출현하였고, 방송환경은 콘텐츠 중심으로 재편되고 있다. 이용자들은 서비스 제공 주체인 사업자가 주도하는 방송소비 행태에서 벗어나 다양한 경로와 기기를 통해 콘텐츠를 소비할 수 있는 능동적인 소비자로 변모하였다. 이러한 융합환경 속에서 이용자들의 편익 증진을 위해 국가가 할 수 있는 역할은 어떤 것인지, 융합콘텐츠의 활성화와 규제 사이에서 어떻게 균형을 잡아야 하며, 그 방향은 어떠해야 하는지 살펴보는 것을 연구의 목적으로 한다. 지상파방송사업자 및 주요 케이블방송사업자가 제공하는 프로그램을 수동적으로 시청하던 이용자들의 콘텐츠 이용 행태는 최근 방송환경의 변화로 ‘인터넷망’을 통해 ‘비실시간 방송’을 시청하는 방식으로 바뀌고 있다. 이러한 현상은 IPTV서비스와 OTT서비스의 이용증가로 이어지고 있으나 현행의 방송규제체계는 아직도 전송수단을 기준으로 플랫폼 중심적인 규제를 행하고 있다. 그로 인해 동일한 콘텐츠가 방송되는 각각의 플랫폼에 따라 비대칭적 규제가 이루어지는 경우가 발생하게 되고, 경계적 미디어인 OTT서비스는 전기통신사업법상 부가통신역무에 따른 규제만 적용되고 있다. 또한 방송법상 ‘방송’의 개념에 부합하지 않아 동일한 콘텐츠를 제공하고 있음에도 규제의 정도를 달리하거나 규제의 대상에서 제외되는 등 불균형한 규제 양상을 보이고 있다. 보편적인 시청자의 통념을 벗어나는 발언과 표현으로 중징계를 받은 지상파, 케이블 방송 프로그램이 실시간 서비스 및 다시보기 서비스를 제공하는 OTT에서는 여과없이 제공되고 있다. 이것은 OTT서비스와 IPTV의 비실시간 방송에 대한 내용규제 근거 법제의 미비로 인해 발생한 규제공백 현상이다. 따라서 이렇듯 불균형한 규제를 행하는 것은 이용자의 건전한 이용편익 증진을 어렵게 할 뿐만 아니라, 규제의 실효성 역시 도모하기 어렵게 한다. 또 ｢방송심의에 관한 규정｣은 개념이 명확하지 않고 판단기준 역시 선언적인 모호하고 추상적인 표현이 많아 일관되지 않은 심의규정 적용으로 심의의 불명확성을 높이고 있다. 이러할 경우 심의규정은 단지 행정기관의 규제 근거로 작용할 뿐, 방송사업자에게 있어 준수해야 할 행위규범으로서의 의미는 가지지 못하게 된다. 심의기준 적용의 자의성과 불안전성은 융합이 고도화 될수록 규제불확실성을 심화시켜 규제생태계의 혼란을 초래할 것이다. 현 방송시장에 가장 필요한 국가의 역할은 변화한 방송환경에 맞는 규제의 체계를 마련하는 것이다. 융합콘텐츠의 활성화와 이용자의 권리를 보호하는 이념을 바탕으로 규제의 틀을 마련해야 할 것이며, 이를 위해서는 현재의 융합환경에 대한 고려가 반드시 필요하다. 국외에서는 기존 방송 콘텐츠와 동일한 시청 경험을 제공하는 신규 서비스에도 동일한 규제를 적용하고 있다. 이러한 움직임에 우리도 인식을 같이 하나, 융합이 가속화 될수록 융합콘텐츠는 증가할 것이고 신규 매체에 대한 대응의 탄력성이 떨어지는 공적규제가 전적으로 대응하는 것은 실제적으로 불가능하다. 따라서 국가가 적극적으로 개입하기 보다는 자율규제체계를 보완하여 확대시키는 방향으로 나아가야 할 것이다. 그리고 융합환경에 적합한 규제체계의 구축을 위한 전제조건인 내용규제의 수평을 도모하기 위해, 현재 가장 심각한 규제공백 문제를 낳고 있는 IPTV의 비실시간 방송, OTT서비스, 인터넷 다시보기 서비스를 규제영역에 포함시킬 필요가 있다. 이를 위해 ‘방송유사정보’와 ‘방송‘의 개념을 재정의하였다. 또한 현행 자율규제체계의 문제점에 대한 보완 방안으로 자율규제에 적합한 조항과 공적규제에 적합한 조항을 구분을 통해 자율규제를 효율적으로 운용하고 확대할 수 있는 방안을 생각해 보았다. 한편, 미디어 융합 현상의 가속화로 인한 규제불확실성 증가 및 규제수용력 저하 현상과 관련하여, 규제불확실성을 해소하는 방안으로 재량행사 기준의 설정･공표 방안을 제시하였고, 규제수용성을 높이기 위해 시청자배심원단과 같은 참여적 행정의 실시 방안을 제시하였다.
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ABSTRACT With the advancement of digital infrastructure and the arrival of the new media services, which allow for convergence between broadcasting and communications, content and its platform, and multiple devices on the network, the established system of broadcasting is undergoing a massive transformation with emphasis on content. Viewers have also become increasingly active in their role to consume media utilizing various sources and platforms, breaking away from the past model of the passive receiver of content. This article discusses the role to be played by the authority in promoting viewers’ rights, questions how to strike the right balance between regulation and encouragement of innovation, and contemplates the direction to be taken in the new digital environment. As an increasing number of consumers are turning to the internet in order to access TV shows of traditional broadcasters on an on-demand basis, subscriptions to over-the-top (“OTT”) services and internet protocol television (“IPTV”) services are also on the rise. The current regulatory regime, however, is still platform-centric meaning it is primarily focused on the way in which content is delivered. This brings forth the issue of a “regulatory asymmetry” where, in this particular case, OTT companies are deemed to be engaging in “value-added telecommunications services” according to the Telecommunications Business Act, but since they are not qualified to be seen as providing “broadcasting” as per the Broadcasting Act, they are not subject to the regulatory scheme that affects their traditional competitors. A “regulatory gap” can be easily seen when the TV programs which have been the subject of the severe disciplinary action are displayed without any regulatory intervention on non-traditional media, which is the result of the absence of adequate laws to govern the activity. Clearly, this does not safeguard viewers’ rights, not to mention accommodate the effectiveness of the regulation. In addition, the Rules concerning Deliberation on Broadcasts are rife with vague and abstract terms and expressions which, in turn, exacerbate ambiguity in deliberation activity due to inconsistent application of the Rules. The Rules, therefore, only work as the bare minimum regulatory basis for administrative agencies failing to come across as the current rule in force content providers must abide by. This phenomenon will only get worse as the media convergence advances. The most pressing issue for the regulatory bodies these days is to build the regulatory framework that is suitable for the current digital environment. Imposing regulatory obligations, however, should be carefully considered in view of fostering a convergent environment as well as safeguarding viewers’ rights. Hence, a careful consideration of the current convergent environment is a must. In some countries, OTTs are rightfully subject to the same regulations as broadcasters on the grounds that they provide consumers with the same viewing experience. That being said, the further the convergence develops, the more complex the regulatory landscape will be. Indeed, it is advisable to support the growth of industry self-regulation rather than relying on government action to address the issue. As a measure aiming at supplementing current self-regulation regime, this article tries to distinguish articles that are pertinent to self-regulation from those that are suitable for state-regulation. With regards to the issues of the increasing regulatory uncertainty and the decreasing receptiveness of the regulation in a convergent environment, this article proposes (i) setting the criteria for discretionary actions (ii) the publication/administration of provision of information (iii) the proactive administrative guidance as solutions for the former and some means to boost administrative participation such as the audience jury system for the latter.
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目 次
제1장 서 론 1
제1절 연구의 목적 1
제2절 연구의 방법 3
제2장 방송 규제체계 분석 6
제1절 행정법상 규제의 개념 6
제2절 방송 내용규제의 특성 8
Ⅰ. 방송 내용규제의 특성 8
Ⅱ. 통신 내용규제와의 차이점 10
제3절 방송 규제의 종류 11
Ⅰ. 내용규제 12
Ⅱ. 편성규제 13
Ⅲ. 방송평가 및 방송사업 진입규제 14
제4절 내용규제 수단으로서의 ‘심의‘ 제도 15
Ⅰ. ‘심의’의 개념 및 법적성격 15
1. 개입(介入) 16
2. 행정법상 행정주체 17
3. 사적활동 19
4. 목적성 19
5. 검토 20
Ⅱ. 심의기관 : 방송통신심의위원회 20
1. 조직의 성격 21
2. 직무 영역 22
Ⅲ. 방송 심의 기준 및 절차 23
1. 내용규제 기준 23
2. 내용규제 절차 24
3. 제재조치와 불복절차 25
제5절 소결 27
제3장 새로운 융합콘텐츠의 등장에 따른 규제환경 변화 28
제1절 융합콘텐츠의 개념과 영향 28
Ⅰ. 융합의 개념 28
Ⅱ. 융합콘텐츠의 개념 29
Ⅲ. 융합콘텐츠의 등장에 따른 내용규제의 한계 32
제2절 새로운 융합콘텐츠 출현 배경과 현황 33
Ⅰ. IPTV의 등장 33
1. IPTV의 개념 33
2. IPTV의 특징 34
3. IPTV의 현황 35
1) 국내 IPTV 현황 35
2) 국내 주요 IPTV 쟁점 37
Ⅱ. OTT의 등장 37
1. OTT의 개념 37
2. OTT의 현황 38
1) 해외 주요 OTT 현황 38
2) 국내 OTT 현황 39
3. OTT의 쟁점 40
Ⅲ. 스마트 기기 출현에 따른 방송통신 융합 41
1. 융합시대 이용자의 인식변화 42
2. 스마트 기기 출현에 따른 규제체계의 한계 43
제3절 융합콘텐츠 출현에 따른 국내 규제제도의 변화 44
Ⅰ. 인터넷 멀티미디어 방송사업법(IPTV법) 제정 44
Ⅱ. 방송법의 개정 45
1. 방송법 및 방송심의에 관한 규정 45
2. 방송법 개정안(가칭 통합방송법) 46
Ⅲ. 융합콘텐츠 관련 국내 규제제도의 문제점 48
1. OTT서비스 규범의 부재 48
2. 규제 이원화의 문제점 48
제4절 소결 49
제4장 국외의 융합콘텐츠 내용규제 현황 50
제1절 EU의 내용규제 현황 50
Ⅰ. 유럽 차원의 수평적 규제체계 발전 50
Ⅱ. 시청각미디어서비스 지침(Audiovisual Media Services Directive) 52
제2절 영국의 내용규제 현황 53
Ⅰ. 수평적 규제체계 수립 53
1. 내용규제 기본이념 53
2. 2003 커뮤니케이션법의 의의 54
3. Ofcom의 방송 내용규제 54
Ⅱ. 영국의 융합콘텐츠 규제현황 55
1. 유사텔레비전 콘텐츠(TV-like content) 56
2. 주문형프로그램서비스(ODPS) 규제 56
3. ATVOD(The Authority for Television On Demand)의 역할 57
4. 규제기구 일원화 58
제3절 미국의 내용규제 현황 59
Ⅰ. 내용규제체계 성립 59
1. 수정헌법 제1조 59
2. 방송의 내용규제 규준 성립 60
3. 내용규제의 주체 61
Ⅱ. 내용규제 패러다임 62
1. 미국 내용규제의 특징 62
2. 융합콘텐츠 내용규제 63
제4절 독일의 내용규제 현황 64
Ⅰ. 독일 내용규제 법제의 근간 64
1. 독일 기본법(GG) 64
2. 이원적 내용규제체계 65
Ⅱ. 융합환경에 따른 법제변화 66
1. 방송텔레미디어국가협약(RStV) 66
2. 청소년미디어보호위원회(KJM) 67
3. 방송개념 재정립을 통한 융합콘텐츠 규제 68
제5절 외국 법제 동향을 통한 함의점 도출 69
제5장 융합환경에 적합한 내용규제체계 연구 72
제1절 내용규제체제와 융합콘텐츠의 부조화 72
Ⅰ. 중복규제 72
1. 중복규제의 개념 72
2. 중복규제 사례 73
Ⅱ. 규제불균형 75
1. 규제불균형의 개념 75
2. 규제불균형 사례 76
1) 지상파방송과 OTT서비스 간의 불균형 76
2) 케이블방송과 OTT서비스 간의 불균형 77
Ⅲ. 규제공백 81
1. 규제공백의 개념 81
2. 규제공백 영역 81
1) 방송법 시행령 제21조(방송과 유사한 정보의 심의) 사문화 81
2) IPTV 방송에 대한 규제공백 84
3) 유료방송사업자의 비실시간 방송에 대한 규제공백 85
4) OTT서비스의 비실시간 방송에 대한 규제공백 87
Ⅳ. 규제불확실성 87
1. 심의기준 적용의 자의성 87
2. 심의기준의 적용의 불안정성 90
3. 융합콘텐츠의 증가 속도에 따른 규제불확실성의 심화 91
제2절 융합콘텐츠에 적합한 내용규제체계 논의 92
Ⅰ. 융합콘텐츠에 대한 내용규제 대상 여부 논의 92
1. 융합콘텐츠의 지위 변화 92
2. 융합콘텐츠 내용규제 대상 여부 93
Ⅱ. 기존미디어와 융합콘텐츠의 내용규제 차별성 논의 94
1. 융합콘텐츠 서비스에 대한 이용자의 인식 94
2. 플랫폼 차별적 내용규제의 실효성 문제 95
제3절 융합콘텐츠 내용규제 패러다임의 변화 96
Ⅰ. 규제의 수평성 모색 96
1. 통합 법제 마련의 필요성 96
2. 방송 등 개념 재정립 필요성 97
3. 단계적 내용규제체계 정비방안 99
Ⅱ. 자율규제의 확대 100
1. 심의 절차상의 한계 및 자율규제의 도입 필요성 101
2. 자율규제의 현황 102
3. 자율규제체계 보완의 필요성 106
4. 분야별 자율규제체계 107
Ⅲ. 규제의 불확실성 해소 109
1. 규제불확실성 해소 109
2. 규제수용성 확보 110
제4절 소결 111
제6장 결 론 113
참고문헌 116
ABSTRACT 123
